国有企业改革中对职工权益的保护

    摘要：国有企业改制，涉及到职工的切身利益，关系到企业和社会的稳定。在企业改制过程中，既要实现企业产权制度的转变，又要维护企业职工的合法权益。让企业更发展，让职工更大程度的分享发展成果，是国企改制的初衷。

    关键词：　企业改制　权益　经济补偿

    一、国有企业的含义及其性质

    （一）国有企业的含义

    国有企业是一个较宽泛的术语。国内外对国有企业有各种不同的，诸如：国有企业(State-Owned Enterprise)、国营企业(Staterprise)、公营企业(Public Enterprise)、国有公司(State-Ownedmpany)、国家主办企业（State-Sponsored Enterprise)、国有化工业业(Nationalized Industry Enterprise)、公营事业(Public Undertaking)等。因此，各国对国有企业的涵义也有不同的理解。在我国的传统经济制下，国有经济是公有制的实现形式，作为国有经济微观经济组织的国企业是公有制的体现，国有企业也就被定义为“全民所有企业，即所有完全归国家所有的经济组织形式。”[1]

    国有企业改制，涉及到职工的切身利益，关系到企业和社会的稳定。近年来，适应改革改制需要，国家先后出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》、《企业国有产权管理暂行办法》、《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《国有企业清产核资办法》，对企业在改制过程中妥善安置职工、维护职工合法权益都作出了明确规定。在企业改制过程中，既要实现企业产权制度的转变，又要维护企业职工的合法权益。让企业更发展，让职工更大程度的分享发展成果，是国企改制的初衷。实践证明，我国国企改制总体上是成功的，职工的权益也受到了很好的保护。但是，在实际操作中，有些地方也存在一些问题，改制企业职工权益状况并不令人满意。

    二、国有企业改制中主要涉及到的职工权益有：

    （一）知情权与民主决策权，国有企业改制并没有改变职工群众的主人翁地位，这是一个重要的基本前提。因此，企业改制的内容、步骤、方法、目的以及实施方案都应该让职工清楚、明了。知情才能理解，才能执行，才能落实。“暗箱操作”不是有“内幕”、“猫腻”，就是对职工的不信任，都是侵害职工合法权益。事实上，任何不能公开的“改制”方案，不可能得到广泛支持，也不可能成功。保障职工知情权与民主决策权的有效途径是推行“厂务公开”。改制过程中应把依法维护出资人的所有权、经营者的管理权与充分尊重职工群众的民主管理权结合起来。改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见，其中职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。《企业国有产权转让管理暂行办法》则规定企业国有产权转让涉及职工合法权益的，应当听取企业职工代表大会的意见；对职工安置等事项要经过职工代表大会审议通过，并经企业所在地劳动保障行政部门审核[2]。在转让方案报批过程中，要上报职工安置方案。

    （二）获得经济补偿权，国有企业改制，就是要实现“两个置换”[3]——通过产权转让，“置换企业的国有性质；通过一次性补偿，“置换”职工的全民身份，让职工走向市场。这里所说的“身份置换”是指依照有关劳动法律、法规、政策的规定，通过解除、终止、变更劳动合同，消除全民所有制员工对国有企业以及国家的依赖关系，使国家不再对员工承担无限责任，使企业的员工变为社会的从业人员，从而促进人员能进能出、岗位能上能下等用工机制的形成，推动企业经营机制的根本转化。向进行身份置换的职工支付经济补偿金，是原企业解除劳动合同所要承担的法律义务，其具体数额应当按照劳动法有关解除劳动合同的规定进行办理。

    对于经济补偿标准，一般是参照《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的具体规定进行，即职工经济补偿和本人的月平均工资、工龄挂钩，工龄长且月平均工资高的补偿则多，但补偿以12个月平均工资为限。也有很多地方政府或大型企业集团参照该标准颁布本地区或本集团公司的经济补偿办法，如规定对于企业中具有国家干部身份的职工还进行额外补偿；以当地上年度职工年平均工资或最低生活保障金的1倍（或3倍或5倍不等）为经济补偿上限。而《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》则对主辅分离、辅业改制情况下的经济补偿作了更为明确的规定。在当前的背景下，具体企业应根据具体隶属关系和改制性质，依据当地政府或所属的集团公司制定的经济补偿政策并结合本企业的工资水平来确定经济补偿标准。

    （三）成果分享权，国有企业改制的目的是使企业摆脱旧体制的束缚，获得新的发展。发展最终表现为效益的提高，而有了效益理应由所有参与者分享成果。分享权的缺失会挫伤职工的积极性、创造性，显然不合理，也有悖于改革初衷。没有成果的分享，也谈不上困难时同舟共济，二者互为因果。在分享改革成果问题上，有一个问题应当引起重视，即通过各种途径、形式不断提高职工素质，增强职工就业发展能力。这种分享虽然不表现为货币形式，但从长远和发展看，是更重要的“收入”。素质高、能力强，是职工安身立业的资本，比眼前的收入重要得多。在这个问题上，重要的一点是企业必须按照国家规定，足额提取职工教育经费并用于职工培训，这是职工应得的改革成果分享。

    三、国有企业改制中对职工权益的保护所存在的主要问题

    在国有企业改制的实践中，职工合法权益受到侵害突出体现在国有企业职工大量下岗，劳动者的基本生活还未完全得到保障，再就业更是困难重重；企业拖欠职工的工资、劳动保险金迟迟不付，造成许多职工家庭经济困难；企业利用自身优势，以改革为名义强迫工人持股上岗；职代会和工会地位严重下降，职工的民主管理权得不到实现等等。具体表现为：

    （一）职工安置方案不透明，职工的知情权受到侵害。主要表现为：一些国有企业的改制方案不经职工讨论、不经职代会通过就匆匆出台，特别是涉及职工切身利益的一些问题，也未经职工代表大会讨论通过，使职工的合法权益受到严重侵害。这就与国资委发布的《关于规范国有企业改制工作的意见》的相关规定相违背，该《意见》第1条第9款规定：国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。对拟改制的企业，应该在职工代表的参与和监督下进行清产核资、帐目审计和资产评估，并及时进行公示。一句话：企业改制必须实行“阳光操作”[4]。

    （二）企业改制前拖欠的职工工资和未缴纳的社会保险金等问题存在争议。改制后企业的所有者认为，这些被拖欠的职工工资和未缴纳的社会保险金是在企业改制前发生的，应当由原企业负有补发和补缴的义务，因此改制后的企业不承担任何责任。对于这一观点，笔者并不认同。在企业改制过程中，改制前与改制后的企业所有者应通过协商的方式做出明确规定，即明确是由改制前的企业来补发和缴纳还是由改制后的企业来补发或补缴。如果未做出明确规定的，按照债权债务的承受原则，应当由改制后的企业来承担相应的补发或补缴义务，因为原企业已经不复存在。

    （三）在企业改制时，个别企业存在强制职工入股的问题，规定如果职工不出资入股，则与其解除劳动用工关系或者降低其劳动报酬。企业改制中，通过职工的参股，能够增加职工的主人翁责任感，有利于提高企业的生产效率和经济效益，因此这一做法是具有积极意义的。但是，企业职工是否出资入股，应由职工根据自己的意愿来决定，企业无权强制要求其入股。目前，对于我国一些改制的企业来说，有的经济效益不佳，有的濒临破产，企业职工的收入通常较低，仅仅能够维持家庭的生计。如果强迫他们入股，一方面违反法律的相关规定，另一方面也会进一步激化社会矛盾。

    四、保护职工合法权益的对策建议

    （一）加强企业职工代表大会制度建设，保护职工行使民主权利。

    1、实行民主管理是企业自身改革、发展的需要，是企业科学管理的重要组成部分，最终体现着依法治国的基本方略，体现着国家的文明与进步。党组织是企业中的政治核心，应对企业的民主管理负责，为民主管理工作的开展，为职代会制度的落实提供坚强保证。企业经营管理者是落实职代会制度的“第一执行人”，应处理好个人行使决策权、指挥权与职工民主参与权的关系[5]。增强自律意识、民主意识，自觉接受职工的监督，主动支持职工参与企业的管理，为职代会的召开创造条件。

    2、职代会制度建设要与时俱进，不断创新，才有生命力,才能得到发展。实践证明，改革给职代会制度带来了许多新情况、新问题，也为职代会制度的建设和发展带来了许多新机遇。在建立健全职代会制度方面应做好以下工作：为适应企业改革改制的需求，不断充实、丰富职代会的内容；为确保职代会闭会期间职工的知情权得到落实，实行厂务公开；为充分发挥职代会民主参与企业管理的作用，提高职工代表的整体素质，加强职工代表的培训等等。但是，作为职工民主管理的基本形式，职代会自身制度体系的不完备，已经不能完全适应国有企业改制后的实际情况。条例中规定的职代会六项职权，有的需调整、有的需充实、有的需重新设立。

    3、提高职工代表的整体素质是确保职代会发挥重要作用的当务之急。职工代表是通过民主选举产生的，是职工中的先进分子，受职工的委托参与企业的决策和管理，代表职工行使民主参与权力。这就要求职工代表要有较高的思想道德素质、群众威信，具备参与企业管理能力的基本业务水平。企业党政工组织要为这支队伍整体素质的提高创造条件，提供机会。

    （二）发挥企业工会应有作用，保护职工合法权益

    第一，转变观念，还工会以本来面目。总体上来说，社会主义的执政党的利益与工人的利益是一致的，但在许多具体问题上，执政党的利益与工人的利益可能出现不完全一致的现象。特别在市场经济条件下，企业改制中由于利益主体的多元化发展，企业的各个参与方之间：政府、企业、职工等的利益就会出现不一致，这时工会应明确自己的角色定位，切实维护职工的利益。

    第二，实现工会组织人员队伍专业化，提高工会履行职责的能力。新时期的工会工作是一项政策法律性很强的业务活动，这就需要设立我国的职业工会干事制度。职业工会干事制度是指建立一支职业工会干事队伍，他们由具备法律常识的人员组成，根据法律来保障工人的合法权益。颁布法律法规，对于职业工会干事的资格要求、职业工会干事的管理使用、职业工会干事的基本职责、职业工会干事的个人前途、职业工会干事的法律支援等内容做出专门规定。

    （三）用法律规范政府行为，充分保护职工权益。理论上来说，国家或代表国家的政府相对于国有企业有两种法律地位：一是产权主体；一是公权力主体；作为产权主体，它有权支配其资产，包括决定企业的承包、租赁、解散、终止等；作为公权力主体，它有权依据法律法规对企业实施行政管理，但问题在于，政府有时出于自身利益的需要，交叉使用其对国有企业的两重身份，使得很难分清它到底是在以哪种身份行事[6]。根据依法行政的原则，应对政府在企业进行关、停、并、转中的权力由法律、法规（至少是规章）明确规定[]。在政府对企业进行改制过程中，其做出决定和实施决定的程序，应事前通过职工大会（或职工代表大会、听证会）向职工说明关闭的根据、理由、实施方案，安置、补偿标准等，并听取职工的陈述、申辩，事后为相对人提供申诉、复议和诉讼的途径等，必须由法律、法规（至少是章程）明确规定。政府做出关闭任何企业的决定或实施此种决定，都必须严格遵守法定程序。

    （四）采取积极措施促进下岗失业人员就业，保护职工权益

    1、尽早出台《就业保障法》这是奠定下岗职工再就业工程法律保障体系的基础。为了进一步保障劳动者的就业权利，确保国家建立起完善的就业机制和良好的就业秩序，立法机关应依《劳动法》制定《就业保障法》，以国家强制力保障再就业工程的实施，这才是长远之计。

    2、大力开发就业岗位，这是促进下岗职工再就业的根本措施。第一、是做好“城市下岗，农村就业”这篇文章。要引导下岗职工向农业经济的深度、广度进军，把下岗职工再就业与农业开发结合起来，与发展乡镇企业结合起来，与加快小城镇建设结合起来，既促进农村经济的发展，又有利于解决下岗职工再就业的难题。第二、要做好放开搞活国有小企业这篇文章。采取联合、兼并、租赁、承包、股份制、出售、分治等形式，加快搞活国有小企业步伐，盘活存量资产，努力实现满负荷生产，创造更多的就业岗位[7]。对符合产业政策、产品适销对路的小企业，给予贷款支持，增加就业机会。

    3、加快劳动力市场建设这是促进下岗职工再就业的重要条件。要逐步完善市场就业机制，建立职业介绍信息网络，实行用人单位空岗报告、招聘广告审批和用人登记制度，定期发布劳动力市场供求信息，规范劳动力市场运行。加强劳动力市场的管理、监督和检查，取缔非法劳务中介，制止乱收费，打击欺诈行为，维护劳动力市场秩序，为实现再就业创造必要的条件。

    4、重视再就业职工的社会保障工作要尽快扩大社会保险的覆盖面，为下岗职工拓展就业领域，减少下岗职工到非国有经济领域就业的后顾之忧。调查中发现，一些实现再就业的职工中，由于职工自身缺乏保险意识，用人单位也不愿履行这一职责，相当部分没有继续参加社会保险，这不仅给现有退休职工造成影响，还为今后的社会埋下了不稳定的因素。要加大对这一工作的宣传力度，增强社保意识，多方努力做好社会保障工作。用人单位必须认真履行职工参保职责和义务；社保部门要制订优惠措施，建好个人帐户；企业再就业服务中心要切实履行服务职能，帮助下岗职工搞好社会保险，解决其后顾之忧。

参考资料：

[1]李雨龙：《企业产权改革法律实务》，法律出版社，2006年第2版，第205页

[2]程承坪：《企业理论新论——兼论国有企业改革》，人民出版社，2004年11月第2版，第238-285页。

[3]刘永泽：《国有企业改制及相关问题研究》，东北财经大学出版社，1998年5月第1版，第1-43页。

[4]财政部企业司：《企业改制重组、运作与管理》，经济科学出版社，2004年4月第1版，第3页。

[5]魏杰：《改制、重组、运营——十五大后的国有经济》，同心出版社，1998年2月第1版，第22页。

[6]胡海涛、樊明达：《企业改制中的职工权益保护制度研究》，载《职业时空（研究版）》，2005年第12期，第28-29页。

[7]钱卫清、邓定远：《改制中的职工权益维护》，载《企业管理》，2004年第9期，第46-49页。

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